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傳統領域是原住民原本生活空間

傳統領域是指原住民傳統領域,是原住民原本的生活空間,包括部落所在地、耕地、獵場、漁場、聖地等,也包括海域與河流。原住民原本的土地制度是共有制,土地大多屬於家族、氏族或部落共同擁有,甚至幾個部落共同擁有,很少屬於私人擁有。根據十年前原民會委託學者完成的調查,目前16個原住民族的傳統領域總面積大約是180萬公頃,主要包括中央山脈及東部地區。

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由於日本政府1895年的日令26號〈官有林野及樟腦製造業取締規則〉以及國民政府1947年的〈台灣省土地權利清理辦法〉,原住民傳統領域大量被搶奪成為日本官有地,又成為中華民國的公有地。180萬公頃土地目前大部份所有權屬於林務局、國家公園、退輔會、大學實驗林場等等政府機關,少數屬於非原住民私人、公司或財團、或原住民私人。

 1895年日本人畫的台灣地圖,沒有著色的地方就是蕃地,就是原住民生活的空間,大約與十年前學者所做的傳統領域調查大致符合,圖片來自 這邊 。

1895年日本人畫的台灣地圖,沒有著色的地方就是蕃地,就是原住民生活的空間,大約與十年前學者所做的傳統領域調查大致符合,圖片來自這邊

也就是說,這180萬公頃原本是屬於原住民的家族、氏族或部落共同擁有的土地,目前卻大多數屬於政府機關所有,少部分屬於個人私有,這樣的現況是不正義的,需要檢討。2016年8月1日蔡英文總統對原住民的道歉文,承認「四百年來,每一個曾經來到台灣的政權,透過武力征伐、土地掠奪,強烈侵害了原住民族既有的權利」,也承諾劃設原住民傳統領域。


原住民不會亂劃設傳統領域

原住民傳統領域是由部落自主劃設,根據耆老的口述、相關文獻記載、當地遺址等等來記錄部落曾經生活的領域。每個部落整理出來之後,還要跟鄰近部落互相討論,協調彼此重疊的部分,以免造成衝突。因此,傳統領域是沒有辦法亂劃的。

有人問,傳統領域是以哪個年代為準?原住民傳統領域不是一種遠古、不變的事物,也無法呈現一百年前的實況,而是比較像是「現在的人為了所選擇的將來,對過去進行的詮釋」。這也不是無限制的詮釋,因為鄰近的部落或家族也會做這樣的詮釋,如果有互相重疊的部分,必須彼此協商。傳統領域比較像是將權力交回原住民手中,讓原住民自主調查、自主詮釋、與周圍部落協調達成共識,讓部落開始培養能力與國家討論土地與自然資源管理等議題。

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沒有人需要跳海

我們討論原住民傳統領域,不是要把非原住民趕去跳海,大家可以一起在這裡平安生活,只是從過去不尊重原住民的方式,改成比較尊重原住民的方式。

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一、土地的「所有權」不改變

土地被劃設為原住民傳統領域之後,不會改變土地所有權,私有地仍然是私有地,可以繼續使用,林務局的地仍然屬於林務局。

二、土地的「諮商同意權」,主要影響對象是政府機關與財團

土地的所有權不會改變,那麼改變的是什麼呢?原住民會獲得一種最基本的、被動的「諮商同意權」,也就是說,如果土地上要進行這四項工作時,需要讓當地原住民「知道」哪些土地會被怎麼使用,並且「同意」這些土地這樣使用。

(一)大型土地開發:蓋鐵路、纜車、港口、機場、水庫、發電廠、殯儀館、軍營等,以及「飯店」。
(二)大型資源利用:採礦、伐木、用地下水、使用野生動物等
(三)生態保育
(四)學術研究

仔細看看,原住民大概無法進行這些工作,一般人應該也無法進行這些工作,有能力進行這些工作的大概只有政府機關、學術單位與財團。因此,「諮商同意權」主要影響對象是政府機關、學術單位與財團,對一般人沒有影響。

三、不影響一般人的小規模土地使用

「諮商同意權」主要是用來保護原住民,給原住民最基本的機會阻止影響原住民生活、剝削土地、破壞生態的「大型土地開發案」,不影響一般人的小規模土地使用,有點像多一種環評,是原住民版的環評。

所以請大家不用擔心,真的沒有人需要跳海。


劃設傳統領域是轉型正義的起點

2016年8月1日蔡英文以總統身份針對四百年來歷代政府對原住民族的錯誤政策向原住民族道歉,其中包括針對過去政府掠奪原住民土地的部分,以下摘錄她的道歉文:

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「讓我用很簡單的語言,來表達為什麼要向原住民族道歉的原因。台灣這塊土地,四百年前早有人居住。這些人原本過著自己的生活,有著自己的語言、文化、習 俗、土地、主權。然後,在未經他們同意之下,這塊土地上來了另外一群人。歷史的發展是,後來的這一群人,剝奪了原先這一群人的一切。讓他們在最熟悉的土地上流離失所,成為異鄉人,成為非主流,成為邊緣。

一個族群的成功,很有可能是建立在其他族群的苦難之上。除非我們不宣稱自己是一個公義的國家,否則這一段歷史必須正視,真相必須說出來。然後,最重要的,政府必須為這段不堪的過去真誠反省,這就是我今天站在這裡的原因。

...荷蘭及鄭成功政權對平埔族群的屠殺和經濟剝削,清朝時代重大的流血衝突及鎮壓,日本統治時期全面而深入的理番政策,一直到戰後中華民國政府施行的山地平地化政策。四百年來,每一個曾經來到台灣的政權,透過武力征伐、土地掠奪,強烈侵害了原住民族既有的權利。為此,我代表政府向原住民族道歉。

蔡英文總統的道歉文談到了真正的重點:如果台灣宣稱是一個追求公義的國家,就必須正視原住民的歷史,真誠反省。原住民是依靠土地生活的,原住民目前遭遇種種問題的根源主要是因為土地被歷代統治者以武力和政策大規模掠奪,因此,正視原住民土地被掠奪的歷史,讓原住民自主指認過去生活的空間,才是真誠的道歉,才是原住民轉型正義的起點。


目前爭議

「原住民族基本法」沒有限制原住民土地僅限於公有地,而是可以包含公有地和私有地。行政院原民會原本也是依照這樣的概念,規劃「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」(以下簡稱「劃設辦法」),因此在「劃設辦法」原本版本中,傳統領域是可以完整劃設,包含公有地與私有地。

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但是在2016年11月7日,行政院內部召開了一場討論「劃設辦法」的跨部會會議(會議記錄),參與者包括政務委員張景森、林萬億、總統府副秘書長姚人多,會議結論是「建議先不劃入私有地」,而行政院政務委員張景森也公開承認,這項結論是他的主張(媒體報導)。

在2016年11月7日這場會議之後,行政院原民會才將「原住民族基本法」第21條中的「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地」從原本的【「原住民族土地」或「部落」及「其周邊一定範圍內之公有土地」】,改解釋為【「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內」之公有土地】這個新解釋,並且定義「原住民族傳統領域土地」僅限於公有地,一直堅持至今,似乎是為了符合長官要求的結論,扭曲原本的法律解釋。

但是許多法律人包括立法委員黃國昌、前台灣人權促進會秘書長林淑雅、總統府原轉會土地小組召集人蔡志偉、中原大學法律系林春元老師、當初提出修改原基法第21條的立法委員鄭天財等都主張,原本行政院原民會在2016年11月7日之前使用的【「原住民族土地」或「部落」及「其周邊一定範圍內之公有土地」】才是正確的法律解釋。


傳統領域排除私有地的影響

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對原住民的影響:

一、傳統領域破洞化

如果參考自行調查傳統領域的部落所完成的調查,原本部落傳統領域多是完整的,跟鄰近部落會有些共同使用的部分,但部落傳統領域整體是完整的。如果「劃設辦法」排除目前已經成為私有地的部分,會使部落傳統領域破碎而不完整。

二、放棄追究土地流失的不義過程

原住民族傳統領域中,有些土地目前已經成為私有土地,大多是因為不正義的歷史過程,例如有些土地被林務局或台糖等單位放領成為非原住民私有地、台糖土地因為台糖民營化成為私法人而成為私有地、平地原住民早期土地可以買賣時因為經濟弱勢而賣給非原住民,這些不正義的歷史過程都應該在原住民族轉型正義的過程中一一追究。但這個「劃設辦法」直接排除私有地,似乎表示放棄追究過去土地流失成為私有土地的不正義過程。

三、族人失去了解大型土地開發案並發表意見的機會

「劃設辦法」排除私有地剝奪了原住民部落了解大型土地開發案並發表意見的權利。大型土地開發案發生在原住民傳統領域土地上,雖然位在私有地,仍然很可能影響族人的生活,例如剝奪了原本的耕種地、採集地、祖靈聖地,佔用原本就不多的水源,垃圾與污水超過原本的負荷,遊覽車與遊客帶來交通量暴增,遊客的行為打擾部落等等。但是因為開發案位在私有地,族人就失去了解大型土地開發案、發表意見、彼此協商的機會。

四、原住民土地與文化的危機

由於「劃設辦法」排除私有地使財團開發原住民土地相對容易,可能導致更多公有地被放領或讓售成為私有地,再開發為觀光設施,原住民就無法共同使用這些土地,對於原住民傳統領域的維持與運作是明顯的危機。土地是原住民文化的根基,土地流失將危害原住民文化的存續。

對整體台灣的影響:

一、山也BOT,水也BOT
更多好山好水被財團開發,表面上看起來大家有更多地方可以去遊玩、觀光,事實上這些地方原本的自然風貌都會被破壞,人們看到的都是一模一樣的大飯店和觀光行程。結果財團賺飽了,台灣的自然環境卻被破壞了。最好的例子就是台東的美麗灣、南投的日月潭。

二、原住民文化難以發展
原住民各族原本有豐富的文化,是在土地上孕育的,失去土地就難以延續。財團開發原住民土地將使原住民無法繼續原本的生活方式,必須離開土地流浪,或是只能擔任歌舞演員,對於原住民文化造成嚴重傷害。台灣原住民的文化是台灣的寶藏,也是世界的寶藏,我們應該珍惜並保護,不能為財團利益而犧牲原住民文化。

三、縱容行政機關惡意扭曲法律

行政院的會議可以凌駕立法院制定的「原住民族基本法」嗎?行政機關可以扭曲法律以符合長官要求嗎?將來不會有更多行政機關惡意扭曲法律嗎?這不是對法治秩序的傷害嗎?

對財團的影響:

簡化財團開發原住民土地的程序,減少財團開發案不獲部落會議同意的風險,幫助財團更順利開發原住民土地,再也不需要詢問當地族人的意見,也就是搬開路上的大石頭的意思。


我們的訴求

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一、修改「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」

根據該辦法的母法「原住民族基本法」的原意,原住民族土地應該包含公有地和私有地。目前的「劃設辦法」竟然定義「原住民族傳統領域土地」僅限於公有地,已經違反母法「原住民族基本法」,應該立刻修改。

二、推出該辦法的行政院原民會主委下台

行政院原民會主委迫於長官壓力,推出明顯違反「原住民族基本法」的「劃設辦法」,而且不斷說謊,不願承認錯誤,應該立刻下台。


相關法律與辦法

憲法增修條文

第十條
國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。

原住民族基本法

第二條第五項
原住民族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地

第二十條
政府承認原住民族土地及自然資源權利。

第二十一條         
政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。

諮商取得原住民族部落同意參與辦法

第一條
本辦法依原住民族基本法(以下稱本法)第二十一條第四項規定訂定之。

第三條
本法第二十一條所稱土地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原住民族利用等行為,指附件所列之行為。

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一、土地開發:指從事下列各款之行為:

(一)道路、鐵路、纜車及其機車場、調車廠、貨物裝卸場等其他附隨利用設施之興建、拓寬、延伸或擴建。

(二)商港、漁港、工業專用港、機場、直升機飛行場及其貨物裝卸設施、跑道、航廈、站區道路與停車場等其他附隨利用設施之興建或擴建。

(三)礦產或土石之鑽探、採取工程及其碎解、洗選、冶煉、儲庫等其他增進產能設施之興建、增進產能或擴建。

(四)蓄水、供水、抽水、引水工程及水庫、海水淡化廠、淨水處理廠、工業給水處理場之興建或擴建。但簡易自來水設施,不在此限。

(五)防洪排水、變更河川水道、疏濬河川及滯洪池工程之興建或擴建。

(六)觀光(休閒)飯店及旅(賓)館之興建或擴建。

(七)社區、新市鎮及其基地內排水、汙水處理系統、相連停車場之興建或擴建。

(八)核能、水力、火力、風力、太陽光、溫差、地熱之發電機組、設備、電廠、汽電共生廠及其輸電線路、超高壓變電所之設置、興建或擴建。

(九)放置有害物質設施之興建或擴建。

(十)殯儀館、火化場、公墓、骨灰(骸)存放設施之興建或擴建。

(十一)軍事營區、軍港、海岸(洋)巡防營區、飛彈試射場、靶場或雷達站之興建或擴建。

二、資源利用:指於從事下列利用自然資源之行為:

(一)採取土、石、砂、礫、礦產或其他天然富源。

(二)採伐、採取森林主、副產物。

(三)運用哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩棲類、魚類、昆蟲及其他種類之野生動物。

(四)控馭、取用地面及地下水資源。

三、生態保育:指基於物種多樣性與自然生態平衡之原則,各類自然資源、生物圈或自然環境所實施之一切保護、復育、管理之行為。

四、學術研究:指以科學之研究方法,對自然、社會及人文等有形、無形之事物,所進行體系化之整理、歸納及演繹之行為。

原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法106.2.18

第一條
本辦法依原住民族基本法(以下簡稱本法)第二十一條第四項規定訂定之。

第三條之二
原住民族傳統領域土地:指經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與墾耕或其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍之公有土地。

原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法草案-預告版105.8.3

第一條
本辦法依原住民族基本法(以下簡稱本法)第二十一條第四項規定訂定之。

第三條之二
原住民族傳統領域土地:指經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與耕墾或其他依原住民文化、傳統慣俗等一般性特徵可得確定其範圍之土地。